Бюрократический «пинг-понг»: как изменится работа муниципалитетов после принятия законопроекта о сверхцентрализации

Законопроект об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти на данный момент находится на предварительной стадии рассмотрения в Госдуме. Возможные изменения ведут к укрупнению районных администраций и формированию их новой организационно-штатной структуры. Эксперты из области политики рассказали изданию «Время Воронежа», какие перемены могут последовать после согласования законопроекта. Отмечается, что сверхцентрализация, к которой собирается прийти правительство РФ, является пережитком прошлого и явным камнем преткновения в развитии государства. Многие эксперты замечают уже некоторую предрешенность реформы и находят в ней смысл в повышении политической предсказуемости и управляемости муниципалитетами в преддверии выборов 2024 года

– В комитет уже поступили сотни отзывов, предложений и замечаний, некоторые еще рассматриваются, по многим приняты поправки. В этой связи давать какие-либо конкретные оценки по фактическому содержанию законопроекта практически бессмысленно, поскольку он может существенно измениться даже при рассмотрении его в Госдуме на первом чтении. Вместе с тем, некоторые фундаментальные направления, которые, по моему мнению, будут сохранены, и, которые определяют политические цели и соответственно предстоящие изменения в муниципалитетах, всё же можно оценить.

Во-первых, явно просматривается централизация и усиление вертикали публичной власти (регион-муниципалитет) и последующие изменения в организации органов местного самоуправления (ОМСУ) на территории муниципалитетов. Переход к одноуровневой модели местного самоуправления (муниципальный округ), скорее всего, предрешен. Соответственно, это приведет к существенным изменениям структуры ОМСУ практически по всем направлениям деятельности муниципалитетов. Эти изменения носят «революционный характер» и ведут в первую очередь к укрупнению районных (окружных) администраций и формированию их новой организационно-штатной структуры.

Следует отметить, если переходные положения законопроекта по главам 2-5 и 7*, которые вступают в силу до 1 января 2023 года, оставят без изменений, то эту «революцию» придется проводить во второй половине текущего года, несмотря на то, что муниципальные правовые акты подлежат приведению в соответствие не позднее 1 января 2028 года. Есть существенный риск в том, что подавляющему большинству муниципалитетов не хватит времени для исполнения этого решения, – прокомментировал заместитель главы Россошанского муниципального района, д.э.н., профессор Александр Соломахин.

По оценкам эксперта, пунктом «во-вторых» можно отметить наблюдение одновременного расширения властных полномочий и ответственности главы муниципалитета. Они же при существующих финансово-экономических, социальных и иных обязательствах, а также наблюдаемых в настоящее время подходах к оценке продуктивности деятельности глав муниципалитетов носят «расстрельный» характер. Данное положение вовсе не улучшает эффективность системы управления в муниципалитетах, как это может показаться на первый взгляд, а скорее наоборот.

В-третьих, упразднение муниципалитетов первого уровня не соответствует существующей управленческой традиции, которая была выработана за долгие годы советской власти и в наше время. Предполагаемая финансовая выгода от сокращения сельских администраций на фоне необходимости увеличения численности районной администрации не выглядит существенной. Кроме того, сельские поселения остаются без представителей власти на местах, при этом предлагаемая альтернатива в виде ТОС и старосты явно не являются полноценной заменой, считает  Александр Соломахин. В существующих условиях, когда требуется организация работы с сельским населением по противодействию пандемии, антитеррору, контролю соблюдения законности, выборам в представительные органы власти и многое другое, полагаться исключительно на самоорганизацию граждан, к сожалению, не приходится. Профессор напомнил также хорошую русскую поговорку «свято место пусто не бывает», поэтому ясности в том, как будет организовываться управление на местах, пока нет.

Пунктом «в-четвертых» стоит отметить то, что практически за скобками законопроекта остались гарантии финансово-экономического обеспечения полномочий муниципалитетов, которое и в настоящее время является категорически недостаточным. Подавляющее большинство муниципалитетов в России и в Воронежской области являются дотационными и не могут обеспечить доходами собственный бюджет. За счет этих средств невозможно поддержать инфраструктуру и социальную сферу в необходимом состоянии, не говоря уже об их развитии. В этих условиях трудно эффективно планировать деятельность администрации на долгосрочной основе, при этом разработанные в рамках стратегии СЭР (социально-экономического развития) или схемы территориального планирования проекты, останутся нереализованными.

– Перечисленные выше направления законопроекта и связанные с ним изменения в муниципалитетах заставляют сомневаться в эффективности применения предлагаемого закона как в ближайшей, так и в среднесрочной перспективе. Представляется необходимым не торопиться в этом вопросе. В течение текущего года следует провести широкую общероссийскую компанию по обсуждению данного законопроекта с привлечением средств массовой информации, представителей регионов и муниципалитетов, научного сообщества и других заинтересованных сторон. На этой основе необходимо определить основные механизмы реализации закона, провести пилотное внедрение в нескольких регионах и выбрав наиболее подходящую практику закрепить ее в законодательной форме к началу 2024 года, – отметил заместитель главы Россошанского муниципального района Александр Соломахин.

По мнению политолога Владимира Инютина, законопроект меняет систему местного самоуправления, поскольку на уровне поселений она отменяется, разрешая лишь работу старост на общественных началах.

– Законопроект коренным образом меняет всю систему местного самоуправления, фактически переходя от смешанной поселенческо-территориальной системы организации местной власти к исключительно территориальной. Между тем, поселенческий принцип Конституция РФ (ст.131) фактически признает первичным: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Фактически, местное самоуправление встраивается в единую систему публичной власти, вместе с властью государственной, но на более низком уровне (как бы третья ступень – после федеральной и региональной). На уровне поселений отменяется фактически местная власть, да и сами эти поселения в результате упраздняются. Законопроект разрешает держать там лишь старост на общественных началах [прим.ред. - согласно новым поправкам в Конституцию местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Таким образом, изменения в главном документе страны гласят об отсутствии признания первичности городских и сельских поселений].

Главный, с моей точки зрения, смысл реформы – повышение политической предсказуемости и управляемости муниципалитетами в преддверии выборов 2024 года. Резко снижаются возможности для избрания оппозиционных депутатов, а тем более – глав муниципальных образований. Главы округов кроме прямого избрания или назначения депутатами теперь смогут выдвигаться и главой региона на решение муниципальных советов. Думаю, в большинстве субъектов РФ предпочтут именно такой вариант. Конечно, реформа может дать и дополнительные возможности для наполнения финансовой базы муниципальных образований за счет их укрупнения. Но сделать это можно и сейчас, с помощью налоговых инструментов, – прокомментировал политолог Владимир Инютин.

Эксперт также отметил достижение политической эффективности, которая подразумевается в законопроекте. Будет ли достигнуто повышение социально-экономической эффективности – покажет время. При этом, безусловно, для жителей небольших населенных пунктов физическая доступность органов местного самоуправления станет значительно более сложной [прим. ред. – ранее в качестве критерия для размера городских и сельских поселений называлась пешая доступность в течение дня туда-обратно от самой дальней границы до административного центра]. Получается, чтобы решить вопрос с благоустройством или озеленением, написать просьбу или жалобу, нужно будет ехать за разрешением десятки километров.

– Законопроект о публичной власти разработан в развитие поправок к Конституции РФ, которую приняли в 2020 году. Мы выстраиваем единую систему власти, делаем ее более прозрачной и понятной для людей. Очень часто граждане продолжительное время не могут добиться решения своих проблем из-за бюрократического «пинг-понга», когда чиновники разного уровня перебрасывают ответственность от одного к другому.

С принятием данного законопроекта бюрократизма станет меньше, прозрачность и эффективность повысится. Чиновники прекратят перекладывать ответственность друг на друга. Когда мы говорим о полномочиях, нам важно не забывать главное. Полномочия любого уровня и органа власти нужны лишь для одного – для решения насущных проблем людей, – рассказал депутат Госдумы Евгений Ревенко.

Не согласен с мнением депутата другой парламентарий Антон Ткачев. Он выразил опасения, что законопроект не сможет нормально работать в том виде, в котором он есть сейчас.

– Принятые изменения могут отразиться на каждом регионе по-разному. В каких-то муниципалитетах важна поддержка и систематизация, в автономных регионах, наоборот, работа исполнительной власти будет осложнена и ограничена. На мой взгляд, в России излишне централизована власть. Нужно передавать, возвращать полномочия и деньги российским регионам и муниципалитетам. Мы внесли больше 30 поправок к законопроекту о публичной власти, но из них приняли только девять. Скорее всего, в таком виде закон нормально работать не будет и поставленные задачи не решит. Если регионам будет сложно по нему жить, будем и дальше предлагать корректировки. 

Инициатива унифицирует субъекты РФ и вводит для них единые правила игры. Позиция моя лично и нашей фракции в том, что это скажется губительно для муниципального уровня. Поэтому мы против данного упразднения. Сверхцентрализация – это пережиток прошлого. В прогрессивном и быстро развивающемся субъектном обществе «копирка» – явное ограничение и торможение в развитии. Необходимо создавать больше гражданских институтов, а на деле перешли к сокращению государственных.

Авторы инициативы [прим. ред. – сенатор Андрей Клишас и депутат Госдумы Павел Крашенинников] считают, что чем меньше лиц, принимающих решения-условных барьеров будет участвовать в согласовании и принятии важных вопросов на уровне региона, тем лучше. Но повторюсь, это заблуждение. Во многих регионах у оппозиционных партий станет меньше шансов пройти муниципальный фильтр. Так, например, в 2023-2024 годах введут мораторий на муниципальные выборы, и те партии, которые не успеют набрать квоту, в дальнейшем не преодолеют муниципальный фильтр. Хотя им и сейчас очень непросто это сделать, – заострил внимание депутат Госдумы Антон Ткачев.  

Депутат Госдумы также отметил, что качество принятых решений резко снизится, поскольку «истина потеряется в бюрократии». Возможно, более малые муниципалитеты получат преференции и внимание наравне с крупными, но это не точно. Чтобы централизованный механизм заработал, нужно время, за которое специалисты переучатся и поймут новый принцип управления. Такие вещи нужно вводить постепенно, иначе есть риск получить общественное возмущение.

Вместе с тем проблема с сокращенными кадрами после утверждения законопроекта, по оценкам политолога Владимира Инютина, должна быть решена. Большинство нынешних муниципальных служащих переведут с уровня поселений на уровень городских и муниципальных округов. Депутат Антон Ткачев отмечает – часть кадров войдет в состав новой структуры. Но эти люди будут принимать решения и за другие районы, в которых они не проживают, да и внутри их местное влияние ослабнет. Зато ответственность будет на структуре, а не на людях, и винить кого-то конкретно в неэффективности будет сложно, поскольку «не мы такие – система такая».

Напомним, прямые выборы мэра города сейчас сохранены только в семи российских региональных центрах – Абакан, Анадырь, Новосибирск, Томск, Хабаровск, Улан-Удэ и Якутск. В других городах главы избираются депутатами из числа кандидатов, которых отобрала комиссия.

Политолог Владимир Инютин однозначно считает – духу местного самоуправления соответствует исключительно прямое избрание глав муниципальных образований. В 2012 году Правительство Российской Федерации уже вносило инициативу о законодательном закреплении прямого избрания глав городских округов – центров субъектов РФ. Но инициатива была быстро похоронена, а вскоре муниципальная реформа развернулась в обратную сторону.

– Я думаю, что выборы мэров нужно возвращать во всех регионах. Инициатива должна исходить не только от депутатов. Местные жители должны принимать решение. Если человека выбрали люди, то и по должности он подотчетен людям – простая и понятная связь. А так отчитался в кабинетах, убедил пару-тройку вышестоящих начальников, и дальше работаешь. Станет ли от этого лучше людям? Боюсь, этот вопрос риторический, – предположил депутат Госдумы Антон Ткачев.

Редакция «Время Воронежа» связалась с пресс-службой Воронежской областной Думы с целью взять комментарий у председателя Комитета по государственной политике, законодательству, правам человека и Регламенту Виктора Буздалина.

– Этот законопроект только поступил на рассмотрение. Депутаты сначала детально изучат документ, обсудят на заседании Комитета. Комментарии давать пока рано, – последовал ответ от пресс-службы Воронежской облдумы [прим. ред. – 14  января 2022 года].

* глава 2. Территориальные основы организации местного самоуправления;

глава 3. Организационные основы местного самоуправления;

глава 4. Функциональные основы организации местного самоуправления;

глава 5. Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления;

глава 7. Экономическая основа местного самоуправления.

Автор: Виктория Ненашева

Фото: Государственная Дума РФ